Da Necessidade de se reduzir a multa Aduaneira de Importação
Os artigos 84, da Medida Provisória 2.158-35/2001,[1] e 69, da Lei n. 10.833/2003, regulamentada pelo artigo 636 do antigo Regulamento Aduaneiro (Decreto n° 4.543/02) e atual artigo 711, do Decreto 6.759/2009 referem-se à aplicação de multa de 1% sobre o valor aduaneiro da mercadoria (denominada neste artigo simplesmente como multa aduaneira de importação) nos seguintes casos: classificação incorreta na Nomenclatura Comum do Mercosul, em nomenclaturas complementares ou em outros detalhamentos que identifiquem a mercadoria; incorreção da quantificação na Unidade de Medida e Estatística; informação inexata ou incompleta de natureza administrativo-tributária, cambial ou comercial necessárias à determinação do controle aduaneiro apropriado.
O valor mínimo previsto para pagamento da multa é de R$ 500,00 (quinhentos reais) por erro, quando do seu cálculo à base de 1% sobre o valor aduaneiro da mercadoria resultar valor inferior. E o valor máximo é de 10% do valor total das mercadorias constantes da declaração de importação (DI).
Tal multa, da forma como projetada tem se revelado demasiado onerosa para as empresas e indústrias que operam no comércio exterior, mormente em períodos de crise, com a consequente redução dos volumes de comércio, produção e crédito. Fato é que os valores atingidos por esta multa, além de onerosos, são injustos e sob certos aspectos até ilegais, prejudicando consideravelmente a indústria nacional dependente de insumos importados.
Pela descrição legal dos atos infracionais, verifica-se que a multa aduaneira de importação é aplicada para sancionar primariamente fatos de natureza administrativa. Eventualmente, quando o erro envolver valores incorretamente informados, poderá ensejar também reflexos no pagamento a maior ou a menor de tributos, mas não por isso se confunde sua finalidade administrativa com a tributária. No entanto, sua aplicação tem se balizado na aplicação de multas que muito se assemelham em sua forma de cálculo e valores atigidos com as multas de natureza tributária, acarretando, nesse sentido ônus desproporcionais às empresas que, por negligência ou imprudência, cometem pequenos deslizes no preenchimento de Declarações de Importação (DI).
O valor aduaneiro da mercadoria é utilizado como base de cálculo para a multa de 1%, tal como costuma acontecer nas infrações de natureza tributária. Ou seja, independentemente do tipo ou gravidade do erro cometido, penalidades totalmente diferentes podem ser aplicadas para uma mesma situação, em função da variação do valor da mercadoria e não do tipo de erro e suas possíveis consequencias.
Imaginemos, por exemplo, a situação de dois importadores distintos: o primeiro, importando um bem de capital de alto valor agregado, e o segundo, um produto manufaturado de baixo valor. Ambos cometem exatamente o mesmo tipo de erro formal, em um detalhamento de identificação da mercadoria (e.g de descrição de NVE) na DI, sem qualquer reflexo tributário.
- Importador 1 (mercadoria importada: bem de capital de alto valor agregado) - valor: R$ 1 milhão e multa aplicada na base de 1%: R$ 10 mil
- Importador 2 (mercadoria importada: produto de baixo valor) - valor: R$ 5 mil e multa aplicada na base mínima de R$ 500 (já que 1% corresponderia a R$ 50,00)
Verifica-se, no exemplo, duas discrepâncias: por um lado, ambos os importadores cometem a mesma infração formal (sob a mesma tipificação legal), mas o valor da multa aplicada ao primeiro importador será, em termos absolutos, muito superior ao valor da multa aplicada ao segundo (R$ 9.500,00 a mais), em razão da variação no valor aduaneiro das mercadorias.
Por outro, o valor da multa aplicada ao segundo importador, embora menor, será, em termos relativos, muito superior ao valor da multa aplicada ao primeiro, já que R$ 500,00 neste caso representa 10% do valor da mercadoria importada, contra 1% no caso do primeiro importador. Em ambos os casos, além da desigualdade formal no tratamento de pessoas em situação equivalente, a multa é completamente desproporcional ao erro, o que fere o princípio constitucional da razoabilidade, tornando injusta extremamente injusta a penalidade em questão.
Muitas vezes, inclusive, o valor mínimo da multa - de R$ 500,00 (quinhentos reais) - acaba sendo maior do que o valor da mercadoria declarada com erro, na Adição, embora menor que o limite máximo de 10% do valor total da DI, o que também acaba prejudicando de forma injusta e desproporcional o importador.
A Administração Pública está adstrita ao cumprimento da finalidade normativa em nome do interesse público da coletividade. O que justifica e confere sentido a uma norma sancionadora de multa aduaneira na importação é preservar a qualidade das informações declaradas pelos operadores de comércio exterior. A regularização das informações incorretas, incompletas ou inexatas deveria ser, nesse sentido, facilitada ao invés de ser dificultada, como tem sido seu efeito.
O encargo da multa em questão (1%) é prejudicial tanto às pequenas e médias empresas, como às grandes empresas. As pequenas e médias, ainda que tenham quantidade inferior de operações, sentem a carga excessiva da multa, pois não dispõem de grandes reservas financeiras e muitas vezes não dispõem de apoio técnico qualificado para atuar no comércio internacional.
Pelo lado das grandes indústrias, o enorme volume de operações de comércio exterior implica no aumento da ocorrência de pequenas incorreções sobre as informações das mercadorias nas declarações e, conseqüentemente, dos valores a serem despendidos com as multas aduaneiras de importação.
Ademais, a norma tal como está promove a insegurança jurídica e a imprevisibilidade para o importador, uma vez que não permite o planejamento e a previsão orçamentaria para os casos de cometimento de erros em suas operações. O comércio internacional depende de regras claras, uniformes e objetivas para prosperar. Por isso, os países congregam-se em órgãos internacionais, como a Organização Mundial do Comércio (OMC) e a Organização Mundial das Aduanas (OMA), a fim de padronizar e definir regras básicas de transparência, razoabilidade e não discriminação, em prol da facilitação do comércio mundial e da prosperidade econômica.
A multa aduaneira de importação, nos seus parâmetros atuais, viola as obrigações assumidas pelo Brasil perante a OMC e a OMA. Em particular, trazemos à consideração o desrespeito ao Artigo VIII, parágrafo 3, Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio (GATT), promulgado no ordenamento jurídico brasileiro pelo Decreto nº 32.600/1953, que trata dos Direitos e Formalidades relativas à Importação e à Exportação:[2]
3) Nenhuma Parte Contratante imporá penalidades severas por infrações leves à regulamentação ou aos procedimentos aduaneiros. Em particular, as penalidades pecuniárias impostas em virtude de omissões ou erros nos documentos apresentados à Alfândega, nos casos em que forem facilmente reparáveis e manifestamente isentos de qualquer intenção fraudulenta ou erro grave, não excederão a importância necessária que represente uma simples advertência.
Conforme se depreende da análise do Artigo VIII, parágrafo 3, do GATT, a multa aduaneira de importação está em desacordo com a obrigação do Brasil de restringir a imposição de penalidades severas por infrações leves às normas e procedimentos aduaneiros.
O fundamento de validade primeiro de uma norma jurídica deve ser o sentido de justiça. Resta claro que a multa de 1% do valor aduaneiro, com mínimo de R$ 500,00 não observa qualquer critério de valor objetivo, e a sanção, no caso, é desproporcional ao ato que caracterizou a infração definida pela lei. Nesse sentido, mais justo e eficaz seria a determinação de um valor específico e razoável para a multa aduaneira de importação.
A multa aduaneira de 1% com o mínimo de R$ 500,00 não é razoável e proporcional à infração e, neste momento de crise econômica mundial, agrava ainda mais a situação financeira das empresas atuantes no comércio exterior, desestimula a correção de erros em seus controles e a sujeição a regimes aduaneiros especiais, como a Linha Azul. Dessa forma marcha na contramão das diretrizes do governo, no sentido de desburocratizar os procedimentos aduaneiros, dar transparência às normas e promover cooperação entre o setor público e o privado em prol da segurança e da efetividade do controle aduaneiro.
Dispositivos legais:
Medida Provisória 2.158-35/2001:
Art. 84. Aplica-se a multa de um por cento sobre o valor aduaneiro da mercadoria:
I - classificada incorretamente na Nomenclatura Comum do Mercosul, nas nomenclaturas complementares ou em outros detalhamentos instituídos para a identificação da mercadoria; ou
II - quantificada incorretamente na unidade de medida estatística estabelecida pela Secretaria da Receita Federal.
§ 1º O valor da multa prevista neste artigo será de R$ 500,00 (quinhentos reais), quando do seu cálculo resultar valor inferior.
§ 2º A aplicação da multa prevista neste artigo não prejudica a exigência dos impostos, da multa por declaração inexata prevista no art. 44 da Lei nº 9.430, de 1996, e de outras penalidades administrativas, bem assim dos acréscimos legais cabíveis.
Lei 10.833/2003:
Art. 69. A multa prevista no art. 84 da Medida Provisória nº 2.158-35, de 24 de agosto de 2001, não poderá ser superior a 10% (dez por cento) do valor total das mercadorias constantes da declaração de importação.
§ 1º A multa a que se refere o caput aplica-se também ao importador, exportador ou beneficiário de regime aduaneiro que omitir ou prestar de forma inexata ou incompleta informação de natureza administrativo-tributária, cambial ou comercial necessária à determinação do procedimento de controle aduaneiro apropriado.
§ 2º As informações referidas no § 1º, sem prejuízo de outras que venham a ser estabelecidas em ato normativo da Secretaria da Receita Federal, compreendem a descrição detalhada da operação, incluindo:
I - identificação completa e endereço das pessoas envolvidas na transação: importador/exportador; adquirente (comprador)/fornecedor (vendedor), fabricante, agente de compra ou de venda e representante comercial;
II - destinação da mercadoria importada: industrialização ou consumo, incorporação ao ativo, revenda ou outra finalidade;
III - descrição completa da mercadoria: todas as características necessárias à classificação fiscal, espécie, marca comercial, modelo, nome comercial ou científico e outros atributos estabelecidos pela Secretaria da Receita Federal que confiram sua identidade comercial;
IV - países de origem, de procedência e de aquisição; e
V - portos de embarque e de desembarque.
3º (...)
Decreto nº 6.759/2009 (Regulamento Aduaneiro):
Art. 711. Aplica-se a multa de um por cento sobre o valor aduaneiro da mercadoria (Medida Provisória no 2.158-35, de 2001, art. 84, caput; e Lei no 10.833, de 2003, art. 69, § 1o):
I - classificada incorretamente na Nomenclatura Comum do Mercosul, nas nomenclaturas complementares ou em outros detalhamentos instituídos para a identificação da mercadoria;
II - quantificada incorretamente na unidade de medida estatística estabelecida pela Secretaria da Receita Federal do Brasil; ou
III - quando o importador ou beneficiário de regime aduaneiro omitir ou prestar de forma inexata ou incompleta informação de natureza administrativo-tributária, cambial ou comercial necessária à determinação do procedimento de controle aduaneiro apropriado.
§ 1o As informações referidas no inciso III do caput, sem prejuízo de outras que venham a ser estabelecidas em ato normativo da Secretaria da Receita Federal do Brasil, compreendem a descrição detalhada da operação, incluindo (Lei no 10.833, de 2003, art. 69, § 2o):
I - identificação completa e endereço das pessoas envolvidas na transação: importador ou exportador; adquirente (comprador) ou fornecedor (vendedor), fabricante, agente de compra ou de venda e representante comercial;
II - destinação da mercadoria importada: industrialização ou consumo, incorporação ao ativo, revenda ou outra finalidade;
III - descrição completa da mercadoria: todas as características necessárias à classificação fiscal, espécie, marca comercial, modelo, nome comercial ou científico e outros atributos estabelecidos pela Secretaria da Receita Federal do Brasil que confiram sua identidade comercial;
IV - países de origem, de procedência e de aquisição; e
V - portos de embarque e de desembarque.
§ 2o O valor da multa referida no caput será de R$ 500,00 (quinhentos reais), quando do seu cálculo resultar valor inferior, observado o disposto nos §§ 3o a 5o (Medida Provisória no 2.158-35, de 2001, art. 84, § 1o; e Lei no 10.833, de 2003, art. 69, caput).
§ 3o Na ocorrência de mais de uma das condutas descritas nos incisos do caput, para a mesma mercadoria, aplica-se a multa somente uma vez.
§ 4o Na ocorrência de uma ou mais das condutas descritas nos incisos do caput, em relação a mercadorias distintas, para as quais a correta classificação na Nomenclatura Comum do Mercosul seja idêntica, a multa referida neste artigo será aplicada somente uma vez, e corresponderá a:
I - um por cento, aplicado sobre o somatório do valor aduaneiro de tais mercadorias, quando resultar em valor superior a R$ 500,00 (quinhentos reais); ou
II - R$ 500,00 (quinhentos reais), quando da aplicação de um por cento sobre o somatório do valor aduaneiro de tais mercadorias resultar valor igual ou inferior a R$ 500,00 (quinhentos reais).
§ 5o O somatório do valor das multas aplicadas com fundamento neste artigo não poderá ser superior a dez por cento do valor total das mercadorias constantes da declaração de importação (Lei no 10.833, de 2003, art. 69, caput).
§ 6o A aplicação da multa referida no caput não prejudica a exigência dos tributos, da multa por declaração inexata de que trata o art. 725, e de outras penalidades administrativas, bem como dos acréscimos legais cabíveis (Medida Provisória no 2.158-35, de 2001, art. 84, § 2o).
[1] Dispositivos disponibilizados no final deste artigo.
[2] Utilizada a versão em português dada pela Lei nº 313/1948, disponível no site: www.planalto.gov.br , e atualizada por tradução livre a partir da versão original em espanhol e em inglês do GATT 1994, disponíveis no site: www.wto.org .