Plano Brasil Maior, Protecionismo e o Sistema Multilateral de Comércio - OMC
Neste artigo serão analisadas de forma breve algumas medidas do Plano Brasil Maior que impactam diretamente as relações de comércio internacional do Brasil e que, consequentemente, estão sujeitas aos acordos multilaterais da Organização Mundial de Comércio (OMC). Em particular, serão comentadas medidas pertinentes ao setor automotivo, fazendo igualmente um paralelo com o cenário econômico mundial e a tendência geral dos governos à retomada do uso de medidas consideradas protecionistas.
A Medida Provisória 563 de 3 de abril de 2012 (MP 563) deu sequência a uma série de medidas integradas à implementação do Plano Brasil Maior. Entre estas medidas da MP 563, foi instituído o "Programa de Incentivo à Inovação Tecnológica e Adensamento da Cadeia Produtiva de Veículos Automotores INOVAR-AUTO", regulamentado pelo Decreto 7.716 de 2012, e que modificou significativamente e aperfeiçoou o regime automotivo anteriormente instituído pela Lei 12.546/11 (conversão da MP 540) e Decreto 7.567/11. O INOVAR-AUTO consiste basicamente de um regime tributário diferenciado de IPI para operações com veículos automotores. Como o próprio nome indica, este regime visa incentivar o setor automotivo a investir, inovar e agregar valor à cadeia produtiva no Brasil, através da concessão temporária de benefícios fiscais na forma de créditos presumidos de IPI. [1] A princípio, a natureza e objetivos desta medida não seriam incompatíveis com os compromissos do Brasil na OMC.
No entanto, as condições para que o benefício seja concedido, na prática, podem ser contrárias ao princípio da não-discriminação, pilar dos acordos da OMC. Os principais pontos do programa que poderiam ter sua compatibilidade questionada são: a necessidade da empresa habilitada ao regime ter produção no Brasil; a limitação na geração de créditos de IPI para veículos importados; a possibilidade de limitação do uso dos créditos presumidos de IPI para veículos importados; e a vinculação da geração dos créditos de IPI ao valor de bens/insumos adquiridos procedentes e originários dos Estados-Membros do Mercosul.
Em linhas gerais, os pontos acima indicados poderiam ser contrários ao acordo sobre medidas relativas a investimentos, o TRIMS [2], uma vez que os investidores do setor automotivo no Brasil estariam sujeitos a condições de aquisição de bens procedentes e originários do Mercosul para que obtenham as vantagens de geração e uso dos créditos de IPI. Outra possível incompatibilidade seria com acordo geral sobre comércio e tarifas de mercadorias, o GATT, mais precisamente com os princípios de não-discriminação determinados nos Artigos I e III. Ao restringir o benefício a empresas habilitadas que tenham produção nacional e limitar as possibilidades de geração e uso dos créditos de IPI para veículos importados, dando maiores vantagens aos veículos de produção nacional, haveria um tratamento diferenciado e mais favorecido ao produto similar brasileiro em detrimento do importado, o que seria incompatível com o chamado "Tratamento Nacional". Ademais, poderia considerar-se incompatível com princípio da Nação Mais Favorecida o requisito de aquisição de bens procedentes e originários dos Estados-Membros do Mercosul para o cálculo do valor gerado como crédito de IPI, caso seja tido como uma vantagem aos Estados-Membros do Mercosul, que deveria ter sido estendida aos demais membros da OMC.
Há, ainda, aqueles que aleguem a existência de subsídio proibido, por ser uma medida em que o governo confere benefício financeiro por meio de créditos de IPI para empresas do setor automotivo com a condição de que adquiram bens locais, conforme trata o Artigo III do acordo de subsídios, o ASCM. No entanto, esta incompatibilidade é bastante controversa se considerarmos a letra da lei, pois a condição para o benefício do crédito do IPI está vinculada a aquisições de bens procedentes e originários dos Estados-Membros do Mercosul, e não apenas aos bens "locais" do Brasil. [3]
É bem verdade que muitas das medidas do Plano Brasil Maior são perfeitamente compatíveis com os acordos da OMC, como, por exemplo, a intensificação do controle da RFB para aplicação das normas compatíveis já existentes de combate a fraudes e subfaturamentos nas importações; ou própria utilização de instrumentos de defesa comercial (antidumping, salvaguarda e medidas compensatórias) com a devida investigação técnica e dado o direito de defesa aos interessados. Outras medidas igualmente importantes dizem respeito exclusivamente a políticas fiscais internas que não são objeto de compromissos internacionais, como a desoneração das folhas de pagamento de setores industriais e de serviços, e os incentivos diretos à educação e outros direitos sociais.
Há ampla discussão na comunidade nacional e internacional sobre as medidas do Plano Brasil Maior, sua compatibilidade jurídica com as normas internacionais e sobre seus impactos econômicos no comércio internacional e no próprio desenvolvimento nacional. [4] Ademais, uma forte tendência ao recrudescimento de medidas protecionistas no mundo vem se concretizando das formas mais inovadoras possíveis, sejam de forma legítima e transparente, sejam medidas de contingência (temporárias e de exceção, admitidas em alguns casos específicos), sejam medidas obscuras, sejam medidas arbitrárias de puro protecionismo infundado. [5] Exemplo claro de protecionismo rudimentar e arbitrário nos deu a nossa "parceira" do Mercosul, Argentina, através da recorrente imposição de obstáculos administrativos às importações e de outras medidas evidentemente restritivas ao comércio.
Não há uma definição exata para o termo "protecionismo", que pode existir de inúmeras formas, legítimas ou ilegítimas, transparentes ou veladas: desde o simples aumento da alíquota do Imposto de Importação, até, por exemplo, a adoção de normas técnicas de altíssimo padrão (mais do que o necessário para atingir a qualidade pretendida do produto) e que restringem o comércio internacional de forma direta ou indireta. Mas apesar do termo "protecionismo" ter uma conotação negativa e muitas vezes presumida contrária aos princípios da OMC, há várias formas de proteger a economia de um país que não necessariamente constituem violação às normas da OMC, ou que são aceitas como exceções à regra geral em circunstâncias específicas, temporárias e pré-determinadas (medidas de contingência). Ou seja, há flexibilidade no sistema multilateral de comércio que permite aos países-membros da OMC, e soberanos, adotarem medidas que julguem necessárias para a implementação de suas políticas públicas, desde que haja um equilíbrio entre a necessidade da medida e o nível de restrição comercial que dela decorre, e desde que os princípios de não-discriminação (Tratamento Nacional e Nação Mais Favorecida) sejam respeitados.
Vale lembrar que, enquanto uma crise econômica paira sobre o mundo, o Brasil, apesar de sofrer impactos diretos dessa crise, está no auge de sua população economicamente ativa, com um mercado interno em amplo crescimento. Esse fato pode aumentar o potencial de recuperação do crescimento econômico do Brasil, pelo menos no curto e médio prazo. Assim, as medidas do Plano Brasil Maior [6] são anunciadas pelo governo como temporárias e necessárias à recuperação da indústria nacional em termos de competitividade e agregação de valor. É claro que a temporariedade das medidas não justifica por si só as possíveis incompatibilidades com as normas da OMC, apenas diminui a probabilidade de uma demanda formal no Órgão de Solução de Controvérsias.[7]
É como uma reação em cadeia, onde cada um se defende como pode, seja utilizando-se de políticas comerciais, políticas fiscais, ou, ainda, de políticas monetárias (p.ex. desvalorização cambial). Neste contexto em que mesmo os países que inicialmente defendiam o liberalismo comercial com unhas e dentes hoje aplicam medidas de comércio protecionistas, a provável decisão do governo brasileiro, no uso de sua soberania, foi a de "fazer vista grossa temporariamente" à existência de compromissos internacionais, independentemente das consequências políticas, jurídicas e de credibilidade que tal atitude possa ter no âmbito do sistema multilateral de comércio (OMC).
Neste sentido, desde o auge da crise econômica mundial em 2008, o Diretor Geral da OMC, Pascal Lamy, vem anunciando a tendência ao protecionismo e advertindo sobre os prejuízos decorrentes do mau e excessivo uso de tais medidas em escala global. Em recente entrevista a um jornal de Singapura, Pascal Lamy declarou: "There is a crisis. It harms economic and social systems. There is a need for protectionism but there are many ways to address this need for protection while keeping your economy competitive. If you do it through trade protectionism, you´ll shoot your own foot." [8]
[1] Para mais detalhes sobre o funcionamento do regime, consultar artigo publicado por Alexandre Lira de Oliveira "Medida Provisória 563 e Decreto 7.716. Nova sistemática automotiva." Publicado na edição de Abril de 2012 do Informativo Material Técnico da Lira & Associados.
[2] Item 1, "a" do Anexo - Lista Ilustrativa.
[3] O mesmo problema de literalidade do termo "local" ou "domestic" no acordo de subsídios poderia também ocorrer na interpretação da lista ilustrativa do TRIMS. Esta breve análise não tem qualquer objetivo de chegar a uma conclusão sobre a compatibilidade ou não das medidas com as normas da OMC, que é função do Órgão de Solução de Controvérsias. São apenas citadas as principais possibilidades de questionamento, as quais são muito mais complexas do que parecem e envolvem estudo profundo, incluindo outros artigos dos acordos da OMC e outras questões de fato e de direito não mencionadas neste artigo.
[4] Muitas vezes as discussões misturam impactos de curto e longo prazo e, independentemente da orientação "protecionista" ou "liberalista" de um, a verdade é que ninguém sabe exatamente os efeitos de tais medidas ao interesse nacional, que muitas vezes são ambíguos e que, ao mesmo tempo em que beneficiam alguns grupos, podem prejudicar outros.
[5] Para detalhes estatísticos e informações sobre medidas consideradas protecionistas (critério independente das normas da OMC) tomadas pelos governos em todo o mundo, consultar o site "Global Trade Alert", que reúne dados organizados por pesquisadores e economistas independentes especializados no assunto: http://www.globaltradealert.org/measure/brazil-brasil-maior-plan-advance-competitiveness
[6] Especialmente as de intensificação de defesa comercial (antidumping, compensatórias e salvaguardas), defesa industrial (desoneração fiscal e financiamentos à exportação) e do mercado interno (regime automotivo e margem para compras governamentais).
[7] O custo-benefício (financeiro e político) de se iniciar uma demanda formal no OSC seria muito alto, considerando que a medida brasileira tem data para terminar e que o processo no OSC pode demorar aproximadamente um ano e meio se houver recurso ao Órgão de Apelação.
[8] Entrevista do Diretor Geral da OMC, Pascal Lamy, ao jornal de Singapura "Today", em 20 de março de 2012. Consultado em: http://www.todayonline.com/Business/EDC120320-0000077/WTOs-Lamy--Euro-zone-woes-may-lead-to-trade-protectionism