Afastamento de multas aduaneiras: Aplicação do Princípio da Proteção da Confiança e do Instituto do Ato Jurídico Perfeito

O despacho aduaneiro é procedimento administrativo complexo pelo qual as mercadorias oriundas do exterior são submetidas antes de integrarem a economia nacional. Assim, após o registro da Declaração de Importação, a mercadoria é direcionada para um dos quatro canais de conferência aduaneira existentes (art. 21, IN 680/2006^[1]): (i) verde, no qual há a liberação automática da mercadoria; (ii) amarelo, em que se procede o exame dos documentos que instruem o despacho; (iii) vermelho, onde é realizado o exame documental e a verificação física das mercadorias; e (iv) cinza, pelo qual se analisa os documentos, se faz a verificação física e se apurada a existência de elementos indiciários de crime.

Com isso, à exceção do canal verde, em todos os outros canais de conferência, a Fiscalização faz a análise das informações declaradas pelo importador na DI, manifestando seu juízo de valor sobre elas.

O juízo de valor promovido pela Fiscalização faz com que os importadores se atentem ao comportamento da Aduana frente às exigências próprias do despacho de importação: descrição de mercadorias, classificação fiscal, tratamento administrativo e tributário. Não parece ser distante o fato de que os importadores levam em consideração o comportamento da Aduana para efetuar suas operações de comércio internacional. Isto é, o comportamento corriqueiro da Administração Aduaneira dá aparência de legitimidade aos atos praticados pelos importadores.

Sendo assim, a liberação de mercadorias após a conferência nos canais amarelo e vermelho feita nas importações de um mesmo contribuinte pode ser interpretada como prática reiterada da Administração a ensejar o afastamento de multa e juros, nos moldes do artigo 100, III e Parágrafo Único, do Código Tributário Nacional[2].

Diante de tantas penalidades presentes no Direito Aduaneiro, a possibilidade de se afastar multas é sempre bem-vinda aos importadores. É preciso considerar também que a prática da Administração que gera confiança no importador também atrai a incidência do instituto do ato jurídico perfeito (art. 6º, Lei 4.657/1942 – LINDB[3]), uma vez que representa a imutabilidade de um ato que observou todos os requisitos da norma vigente à época de sua prática.

Com base nisso é que se observa a possibilidade de afastamento das multas aduaneiras nos casos em que o despacho de mercadorias é destinado aos canais amarelo e vermelho de conferência aduaneira, para posteriormente liberá-las.

Esses atos ao mesmo tempo se constituem em atos jurídicos perfeitos (validados pela RFB após conferência) e prática reiterada da Administração Aduaneira, haja vista que um número relevante de liberações de mercadorias após conferências nos mencionados canais, cria no importador a confiança de que as informações que declarou são legitimas. No entanto, esse tema ainda causa polêmica na relação entre Fisco e importadores.

A RFB entende que o afastamento das multas com base nas “práticas reiteradas” exigiria um pronunciamento inequívoco da Administração Pública, ou seja, entende que seria necessário a edição de uma norma que reconhecesse certa prática da Administração como reiterada.

Os importadores, de outro lado, entendem que o que caracteriza o princípio da proteção da confiança é a aparência de legitimidade dada às liberações de mercadorias posteriores às parametrizações em canal amarelo e vermelho. Com isso, se produz a segurança nos importadores de que ao continuar adotando as mesmas práticas terá da Administração Aduaneira o mesmo juízo de valor.

O CARF já se pronunciou a respeito dessa questão recentemente (Acórdão nº 3402-007.089[4]), afirmando que mesmo com a possibilidade de revisão aduaneira, a prática reiterada da administração provocada pela análise documental e física da mercadoria seguida de liberação, gera a base da confiança no importador protegida pelo artigo 100, III e Parágrafo Único, do CTN. Após a liberação da mercadoria submetida a conferência documental e/ou física, o contribuinte adotará como direção que todas as informações prestadas por si no despacho de importação estão corretas e replicará para os registros de DI’s futuros.

Esse posicionamento dos importadores pode ser reforçado por outro entendimento, já expresso na Corte Administrativa, que determinou o afastamento de Solução de Consulta publicada posteriormente à conclusão do despacho aduaneiro para manter a imutabilidade dos desembaraços aduaneiros após a conferência feita em canal vermelho.

O caso foi objeto do Acórdão nº 3302-008.295[5], que trata de Auto de Infração de Revisão Aduaneira, em que foram investigadas operações de importação realizadas no período entre os anos de 2007 a 2010. No caso, a RFB promoveu a revisão aduaneira sob o fundamento de alteração de classificação fiscal promovida pela Solução de Consulta COANA nº 4/2010 e Resolução CAMEX nº 84/2010, ambas publicadas posteriormente às importações.

No caso, a RFB não considerou que durante o período apurado haviam Declarações de Importação - DI’s - parametrizadas para o canal vermelho de conferência e seguidamente liberadas. Quando do julgamento pela DRJ, foi decidido que a conferência aduaneira “ocorreu de maneira plena, ou seja, verificação documental e física, examinados os documentos de importação e exame físico das mercadorias e, tendo culminado com o desembaraço das mercadorias, as declarações de importação foram consideradas corretas, não ensejando mais modificação.”. Com isso, o crédito tributário e a multa por erro de classificação fiscal foram exonerados. A Fiscalização interpôs Recurso de Ofício, no entanto, o CARF adotou o mesmo fundamento e manteve a exoneração do principal e da multa.

Ainda que sujeito a procedimento de revisão aduaneira, o desembaraço das mercadorias posterior à conferência em canal amarelo ou vermelho tem o efeito de gerar confiança no importador em relação as informações prestadas em suas declarações aduaneiras. Sendo assim, os importadores precisam considerar em suas defesas administrativas a previsão do princípio da proteção da confiança (artigo 100, III e Parágrafo Único, do CTN) e do instituto do ato jurídico perfeito (art. 6º, §1º, da Lei 4.657/42 – LINDB) como fundamentos extremamente relevantes para o afastamento das multas aduaneiras.

Por fim, necessário considerar que há previsão no AVA-GATT de revisão somente após o despacho aduaneiro, como forma de não prejudicar a liberação da mercadoria, evitando onerar importações efetivamente legítimas, sem qualquer infração a legislação aduaneira ou tributária, que eventualmente poderia conflitar com o princípio da proteção da confiança ou ato jurídico perfeito quando da liberação por canal distinto do verde.

Por sua vez, há aqueles que interpretam que a fiscalização durante o despacho aduaneiro deve ser feita durante a conferência fiscal, sob argumento de que o auditor fiscal não poderia liberar a mercadoria se há dúvida quanto a valoração aduaneira, classificação fiscal, dentre outras situações, notadamente se houver possibilidade de apresentação de garantia. De todo modo, com a liberação efetivada e mesmo com a possibilidade de revisão aduaneira futura, o ato de despacho restará aperfeiçoado e protegido pelos princípios mencionados.

Assim, importante analisar detidamente o contexto da aplicação de penalidade para tomada de decisão, seja pela defesa, sempre muito necessária, seja pela atuação preventiva através de ajustes para operações futuras.