Críticas à minuta da receita federal do brasil do operador econômico qualificado
A implementação do programa Operador Econômico Qualificado (OEQ) [1] pode beneficiar o comércio exterior brasileiro, pois visa a agilizar, simplificar e reforçar a segurança dentro da cadeia logística do comércio internacional. O intuito do programa OEQ é certificar os agentes que participam da operação de comércio exterior, de acordo com as normas de segurança, aduaneiras, sanitárias entre outras, e desta forma reduzir os trâmites da referida operação.
Ao longo de toda a sua estrutura o programa tem o principal foco na segurança da cadeia logística, no que ocorre com a mercadoria entre o exportador e o importador, incluindo também todos os operadores logísticos.
Com a implementação deste programa, o Brasil deverá buscar o reconhecimento com as aduanas de seus parceiros comerciais, que já possuam programas semelhantes implementados, facilitando, desta forma, as operações desde a origem até o destino. No entanto, a Aduana brasileira tem um longo caminho a percorrer para a perfeita implementação do mesmo. Primeiramente serão necessários alguns ajustes no projeto que está sendo desenvolvido pela Receita Federal do Brasil (RFB). Além disso, também será necessário um pesado investimento no sistema aduaneiro nacional, garantindo, desta forma o adequado funcionamento do programa
O programa brasileiro de Operador Econômico Qualificado (OEQ) será denominado PASS (Programa Aduaneiro de Segurança, Controle e Simplificação). Sendo a certificação das pessoas jurídicas ou físicas, que atuam no fluxo do comércio exterior, voluntária, na qual o interessado fará uma auto avaliação, bem como preencher uma série de requisitos como, por exemplo, volume mínimo anual de operações de importação e/ou exportação e a inexistência de sócio em paraíso fiscal, entre outros.
Uma vez concluído a certificação do agente, o operador passará por um monitoramente periódico da RFB, além de comprovar as condições necessárias para a manutenção do programa.
No entanto, a forma como a criação do programa PASS tem sido conduzida pela Aduana Brasileira, está eivada de vícios, uma que vez que a própria RFB não verificou internamente a possibilidade de implementação deste programa. É notória a falta de recursos humanos e técnicos por parte da Aduana, portanto, a implementação deste programa, da forma como está sendo criado, com certeza trará mais problemas do que benefícios.
Acreditamos que, neste primeiro momento, devido a falta de preparação da RFB, o ideal seria a ampliação da Linha Azul, buscando também, dentro deste contexto a certificação dos operadores qualificados. O componente de segurança logística do PASS é fraco, indo, portanto, no caminho contrário à proposta inicial da RFB. Como se não bastasse este isto também pode acarretar com que outros países não cogitem em fazer o reconhecimento mútuo, requisito essencial para a implementação do OEQ. Dentro do contexto do exame do modelo do OEQ e os três níveis de PASS, consideramos que as experiências do programa Linha Azul devem ser levadas em consideração.
A seguir demonstraremos alguns aspectos negativos à forma como o programa tem sido conduzido pela Aduana Brasileira. Os comentários serão feitos em ordem cronológica
Ponto 1: Erros na formatação do Modelo - LINHA AZUL
A Aduana impôs o modelo federal de Linha Azul em 1999, sem prévia consulta à iniciativa privada
Isso causou sérios transtornos, como exigências exageradas. Exemplos: sistema informatizado para controle específico, compromisso de exportação anual de 30 milhões de dólares, aquisição de equipamentos de raios X pelos terminais privados, dentro outras, por esta razão acabou gerando pouca adesão ao programa.
Aduana não abriu canal de comunicação efetivo entre as empresas Linha Azul
A falta de comunicação direta gerou um círculo vicioso de desconfiança entre a Aduana e as empresas. A comunicação entre a Coordenação Geral das Aduanas (COANA) e a iniciativa privada era satisfatória, no entanto a COANA e as Unidades Regionais da Receita Federal não estavam alinhadas quanto às expectativas e minúcias do programa.
Controles internos são exigidos dos importadores e exportadores, mas não da Aduana
Existem ainda problemas, parcialmente resolvidos sobre retificações de declarações aduaneiras, consultas oficiais, perdimento de mercadoria, discricionariedade da fiscalização, aplicação de penalidades sem critério objetivo.
Além disso, a Aduana brasileira não mostrou preparo adequado na preparação de controles internos. Algumas iniciativas foram tomadas, mas com nível baixo de adesão e relativa dispersão dentro da Aduana. Necessário destacar que a Aduana não investiu o suficiente na proteção das informações confidenciais dos Contribuintes.
Embora considerado o projeto mais importante da Aduana, não foram direcionados recursos ou estruturas para analisar os pedidos de Linha Azul
Algumas empresas estão esperando pela habilitação no programa há mais de três anos. Não é raro que os Fiscais Aduaneiros criem suas próprias interpretações sobre o programa e não consigam fechar as análises de processos. Essa é a mensagem que a Aduana deu para a iniciativa privada quando à preparação da estrutura da Aduana para atender aos pedidos Linha Azul. (A definição do modelo de apreciação do pleito pelas unidades de jurisdição é importante. Todavia, a descentralização exige uma coordenação para que os pleitos sejam analisados de forma isonômica e homogênea.)
Posicionamento de parte da fiscalização aduaneira foi contrário ao programa e não há sinais de mudança
Auditores Fiscais ligados ao Sindicado dos Fiscais se posicionaram oficialmente contra um programa oficial da Receita Federal, gerando insegurança na iniciativa privada. Aparentemente a Aduana brasileira está refém de um grupo sindical organizado, de atuação política, que gera os maiores estragos à Administração Aduaneira do Brasil. Esse quadro piorou após a nomeação da ex Secretária da Receita Federal, por sua postura clara de apoio e histórico militante junto ao Sindicato dos Fiscais.
Não foi realizada capacitação interna da Aduana no tema Linha Azul
A maioria dos Auditores Fiscais de Alfândegas foi excluída do processo, gerando falta de apoio institucional ao programa e muitas dúvidas interpretativas sobre a legislação. Uma boa iniciativa foi a revisão do ADE COANA 06/05, que proporcionou a publicação do ADE COANA 34/09. Mas aparentemente essa iniciativa da COANA não foi acompanhada de um plano de treinamento e capacitação da fiscalização para aplicar essa nova regra. É notória a falta de interesse, desmotivação e despreparo dos servidores da Aduana.
Aplicação de multas e penalidades às empresas que investiram em auto- avaliação
A Aduana passou uma péssima mensagem ao setor privado, porque primeiro incentivou a adesão ao Linha Azul e depois autuou diversas empresas que aderiram ao programa de forma voluntária, demonstrando falta de maturidade e falta de interesse na criação de parcerias. Essa forma de gerenciamento de programa é nociva à sua continuidade, porque afasta a possibilidade de existência de parcerias com empresas, reforçando a velha imagem que a Aduana brasileira possui junto à iniciativa privada: órgão arrecadador.
Falta de comando operacional na Administração Aduaneira
Auditores Fiscais de Alfândegas não são obrigados a seguir as determinações da Coordenação Geral das Aduanas COANA. O exagero na delegação de poder discricionário aos fiscais gerou um grande problema para a iniciativa privada, que hoje se vê em situação de total desconfiança nas iniciativas de programas aduaneiros de adesão voluntária.
Ponto 2: Erros na formatação do Modelo OEQ
Embora o OEQ seja baseado no conceito OEA da OMA, a lição de casa da Aduana não foi feita no sentido de implementar os elementos básicos dos padrões OMA Estrutura da Aduana brasileira ainda é precária, necessita de investimento em modernização, não está preparada sequer para dar vazão às atividades rotineiras e não possui comunicação eletrônica com os contribuintes. Projetos de atualização do Siscomex importação e exportação estão sendo anunciados há anos, testes são feitos e não saem do papel. Não se pode cogitar um OEQ sem essas ferramentas atualizadas.
Aduana não abriu canal de comunicação efetivo e permanente com candidatos a OEQ
Mecanismo de consulta pública no sítio da Receita Federal é, sem dúvida, um passo adiante na comunicação, mas a ferramenta é limitada, precisa ser criado um canal de comunicação permanente, conforme padrão 5 do pilar 2 da OMA. Aduanas de outros países criaram linha telefônica com canal aberto de comunicação 24 horas entre empresas e Aduana. Um portal na internet também é necessário, mas ainda não existe.
O projeto OEQ é ambicioso, tem potencial para habilitação de milhares empresas, mesmo assim a Aduana não definiu quais recursos tem à disposição para aplicar nesse projeto
O princípio básico de implementação de projetos é a estimativa de estrutura, ferramentas sistêmicas e recursos humanos necessários. Sem essa mensuração, o programa poderá ser um fracasso total. O CBP dos EUA possui 200 especialistas em validações com dedicação exclusiva ao programa C-TPAT. A Comunidade Européia possui de 250 recursos exclusivamente dedicados para validações de AEO. E como está a estrutura da Aduana brasileira?
A Aduana não possui sistema adequado de gerenciamento de risco, a ferramenta utilizada atualmente é obsoleta e ineficiente
Esse é um dos elementos básicos da estrutura do OEA da OMA, prevista no padrão 4 do pilar 1 da OMA. Sem um gerenciamento de riscos efetivo e tecnologicamente avançado, todo o programa OEQ estará comprometido. O sistema Harpia foi anunciado há anos e sua implementação está atrasada, existem dúvidas sobre a viabilidade da implementação dos módulos mais importantes como o catálogo de produtos e intervenientes. Sem essa ferramenta, o Brasil não conseguirá obter reconhecimento mútuo com outras aduanas.
Posicionamento da Receita Federal continua político, em detrimento das visões técnicas que devem prevalecer em temas aduaneiros. Isso dificulta o desenvolvimento de parceria entre governo e setor privado
Não existe programa oficial da Receita Federal para controlar e garantir a integridade dos servidores públicos, embora isso também seja previsto no padrão 10 do pilar 1 da OMA (Aduana-Aduana). Além disso, deve ser abordado no modelo do OEQ as expectativas mínimas entre a parceria Aduana-Empresas (Pilar 2 - Padrão 1 da OMA).
Não foi realizada capacitação interna da Aduana no tema OEQ
A maioria dos servidores lotados nas Alfândegas foram excluídos do processo, gerando falta de apoio institucional ao programa. Não há indicação firme que esse quadro possa ser revertido. Adicionalmente, o Brasil possui poucos acordos de cooperação aduaneira com outras aduanas, o que causa sério atraso na preparação de pessoal interno, troca eletrônica de informações, além de diminuir as chances de reconhecimento mútuo com outras administrações aduaneiras.
Previsão de aplicação de multas e penalidades e ação penal às empresas que investiram em auto avaliação e estrutura de segurança
A Aduana continua a cometer o mesmo erro percebido no Linha Azul, passando uma mensagem ambígua ao setor privado. Procura incentivar a adesão ao OEQ - PASS, mas deixa expresso na referida minuta que continua com intenções de aplicar multas, penalidades e até ações com representação penal. Ainda que isso seja possível perante a atividade vinculada do servidor, não é a forma mais adequada para regulamentar um sistema de operador qualificado, onde a confiança é a base da estrutura.
Falta de adequação da Aduana brasileira aos elementos fundamentais da Estrutura da OMA
Além da falta de gerenciamento de risco, já mencionado anteriormente, não existe aderência suficiente aos demais elementos fundamentais da estrutura que são: comunicação antecipada por via eletrônica, inspeção de cargas de forma não invasiva (raio X) e previsão clara de benefícios para empresas que cumpram com as melhores práticas. Aparentemente nem a Aduana brasileira ou a iniciativa privada possuem objetivos claros sobre o programa OEA, que poderiam ser estabelecidos em termo de critérios mínimos. Não se pode iniciar um programa dessa natureza apenas para cumprimento de uma agenda de projetos, sem eu o objetivo esteja claro para todas as partes envolvidas.
Órgãos anuentes não participam do OEQ
Um programa de OEQ precisa cobrir todos órgãos envolvidos em atividades e liberação aduaneira (conceito de single window). O programa proposto, no qual só inclui a Receita Federal é insuficiente. Benefícios tangíveis ao governo e empresas só podem ser obtidos através da simplificação de toda atividade de liberação de cargas. Não se pode trabalhar com mitigação de risco de um OEQ apenas sob o ponto de vista tributário-aduaneiro. O comércio internacional possui uma matriz de risco maior que necessita ser analisada e mitigada no ponto de entrada da mercadoria de um país. Os benefícios potencializados do programa OEQ para todas as cargas, incluindo os órgãos anuentes, podem de fato trazer a iniciativa privada para dentro de um programa consistente.
O modelo de validação do OEQ, a ser feito por Auditores da Receita Federal, na forma de retribuição ao FUNDAF é uma proposta infeliz, que coloca em risco todo o programa OEQ e a própria validade da proposta
A iniciativa privada não pode falar diretamente, mas não mostrará disposição em trazer um Auditor Fiscal da Receita Federal para dentro de sua empresa, pagar pela visita e correr risco de receber um auto de infração, multas aduaneiras ou ainda ação com representação penal. Outro ponto de desconforto é o pagamento adicional ao FUNDAF, já que os Auditores Fiscais já são remunerados para realizar esse tipo de serviço. Isso poderá gerar conflitos de interesse, o que deve ser evitado a todo custo para a manutenção da integridade do programa OEQ.
Ponto 3: Conclusões sobre o Modelo Proposto - OEQ
O modelo de OEQ proposto pela Aduana, embora em consulta pública, é inadequado e impositivo, e não aumenta, portanto a relação de confiança entre a iniciativa privada e o Governo
O padrão 3 do pilar 2 da OMA prevê claramente que os critérios de validação ou procedimentos de reconhecimento do OEA devem ser criados em conjunto com representantes da iniciativa privada. Isso inclui discussões detalhadas sobre os pontos abordados. Não é difícil perceber que o modelo proposto de OEQ foi feito unicamente pelo governo, sem a participação necessária das empresas.
O modelo proposto do OEQ não define claramente os benefícios esperados para as empresas habilitadas
No caso da Linha Azul, os benefícios são bem definidos, como parametrização automática, liberação da carga em 8 horas, valoração aduaneira sem retenção da carga. O modelo OEQ prevê uma lista de benefícios teóricos, não determinados, passíveis de interpretação subjetiva. O programa pode fracassar caso os investimentos das empresas não tenham retorno assegurado pelos benefícios tangíveis do OEQ. O modelo também não estabelece critérios específicos de critérios mínimos de habilitação para cada operador logístico, levando em consideração suas características operacionais e potencial econômico. Isso é imprescindível porque a distinção de requisitos entre os diferentes elos da cadeia logística podem definir a adesão ou exclusão de determinado setor econômico. No momento que algum setor for excluído do programa, passará automaticamente a ser o elo mais fraco e, por conseguinte, o de maior vulnerabilidade na gestão de riscos.
O programa Linha Azul ainda sofre com a oposição sistemática de setores politizados da Receita Federal, não há sinais que o programa OEQ não terá o mesmo obstáculo
O programa Linha Azul não deve ser substituído pelo modelo de OEQ por se tratar de sistema vigente e em pleno funcionamento. A criação do modelo substituto é temerária, inadequada e poderá causar dúvidas pelas constantes mudanças do programa junto à Administração Aduaneira. O programa Linha Azul foi atualizado em 2009 e já em 2010 terá data marcada para um regime de transição. O mais correto seria passar a Linha Azul a limpo, revisar, fortalecer o modelo, adequar os procedimentos da Aduana, suas ferramentas e, posteriormente, realizar o salto para o OEQ.
A Aduana brasileira ainda não está adequada aos princípios fundamentais da OMA e isso é um problema grave, de difícil resolução
O modelo OEQ, da forma rápida que foi proposta pela Aduana, cria a desconfiança no sucesso do programa. Embasados em uma análise técnica, as maiores chances são de fracasso, devido à falta de sistemas aduaneiros adequados, gerenciamento efetivo de riscos, comunicação eletrônica, equipamentos de inspeção não invasiva (raios X) e declarações sumárias ou antecipadas. A proposta da IN em consulta mostra claramente o despreparo técnico da Aduana nos quesitos de segurança logística, além de colocar inúmeras dúvidas na efetividade da validação dos procedimentos das empresas. Nesse quesito, é um equívoco requisitar procedimentos genéricos de segurança e não realizar a validação do cumprimento desses requisitos e adequação dos mesmos diante dos riscos e ameaças existentes.
Posicionamento da Receita Federal continua político e impositivo, em detrimento das visões técnicas e compartilhamento de opiniões, que devem prevalecer em programas aduaneiros voluntários
A iniciativa privada continua mantendo uma posição de aderência passiva, aceitando tudo que a Aduana propõe e evitando indisposição. Na verdade, não existe no cenário atual um clima favorável para a criação de uma parceria técnica, que seja positiva e sincera entre o governo e empresas. A Aduana continua sendo percebida pelas empresas como um obstáculo a ser transposto. A eficiência e qualidade dos serviços da Aduana são vistos pela iniciativa privada como abaixo do nível de crítica, pela lentidão, falta de objetividade, de bom senso, enorme tendência à desconfiança e aplicação indiscriminada de multas genéricas. O mais adequado para o programa OEQ seria a aprovação de uma Lei Ordinária pelo Congresso Nacional colocando o OEQ como projeto de governo, com a participação obrigatória de todos os órgãos envolvidos no comércio exterior brasileiro e prevendo os recursos de pessoal e financeiros necessários para o projeto do OEQ brasileiro.
O Anexo II da proposta do modelo OEQ deve ser discutido em conjunto com a iniciativa privada, contém muitos erros e imprecisões técnicas
O pressuposto de parceria entre Aduana e empresas deve cobrir a revisão, coletiva, com abrangência detalhada das notas explicativas contidas no Anexo II da proposta de modelo de OEQ. Algumas notas são genéricas em demasiado e outras estabelecem requisitos de adequação desnecessários ou de difícil aplicação. A viabilidade econômica das medidas propostas devem ser medidas e os remédios para mitigar risco não podem ser os mesmos para diferentes tipos de empresas. Não diferencia claramente o que se espera de uma empresa que seja habilitada no programa, abrindo espaço para o não desejado poder discricionário e interpretativo da fiscalização.
Ausência dos demais órgãos governamentais na discussão do modelo do OEQ é preocupante, quase um atestado de fracasso do programa OEQ
Os benefícios esperados pelo governo e empresas no programa OEQ serão mínimos se Anvisa, Ministério de Agricultura, DECEX, IBAMA, ANAC e outros órgãos anuentes não participarem efetivamente da discussão ou se não promoverem sua adesão ao modelo OEQ. Para simplificação do despacho aduaneiro, a Receita Federal já conta com o programa Linha Azul em plena vigência, com cerca de 40 empresas já habilitadas até o momento.
Os critérios para habilitação e adequação de empresas nas modalidades AGIL PASS e LOG PASS não são claros; ao contrário, são muito confusos
Tomando como base o ocorrido na implementação do Linha Azul, é possível prever que, se o modelo do OEQ não for totalmente revisado, sua implantação será muito difícil, até que as diferenciações entre as formas de habilitação, mais precisamente entre os benefícios e obrigações atribuídas a cada uma das modalidades PASS seja muito bem definida. O modelo proposto não leva em consideração que os talentos e conhecimentos existentes na Aduana e no setor privado devam ser combinados para que se possamos atingir um objetivo único a ser perseguido, que é a proteção do comércio lícito.
O método de validação do OEQ pode causar insegurança institucional
Ainda que a iniciativa de simplificar os requisitos de habilitação ao OEQ seja louvável, a mera aplicação de um questionário com respostas (sim, não ou não se aplica) não atende ao objetivo do OEA da OMA. Devem ser realizadas verificações nos controles existentes para constatar se estão adequados ao nível de risco da empresa e se estão sendo aplicados na prática. A habilitação de um número de OEQs com base em questionário remoto, com pobres critérios de verificação poderá criar um problema muito grave para o país, minar a segurança logística e ocasionar o questionamento do programa pelo Ministério Público Federal, Organização Mundial das Aduanas e também pelas autoridades aduaneiras de outros países.
O modelo do OEQ-PASS exclui sistemas privados de gerenciamento de segurança logística
A certificação privada BASC (Business Alliance for Secure Commerce) foi excluída da proposta da IN do OEQ por pertencer ao setor privado. No entanto, o programa é aceito como prova de atendimento aos requisitos de segurança logística na Linha Azul, ao lado do C-TPAT. Existe uma incoerência em aceitar o programa BASC como compatível com a Linha Azul (vigente) e excluir no modelo do OEQ. A incoerência ainda é mais clara quando observa-se na proposta do OEQ que a certificação ISO poderá ser aceita para os mesmos fins, o que gera confusão quanto ao critério utilizado na preparação da minuta do modelo OEQ. Deve ser observado que a aceitação do certificado BASC foi inserida na norma da Linha Azul em 2009 e poderá ser excluída da norma do OEQ em 2010. Isso gera mais insegurança junto à iniciativa privada, que ainda se pergunta qual a posição da Aduana sobre esse assunto e como essa pode assegurar que os investimentos feitos pelas empresas para adequação à certificação BASC podem ser protegidos.
Ponto 4: Conclusões Gerais sobre o modelo OEQ
Não há dúvida que o programa OEQ é uma excelente iniciativa da Receita Federal e pode trazer grandes melhorias e vantagens para o governo, iniciativa privada e o país como um todo. Buscou-se importantes avanços em comparação com o programa Linha Azul, como a diminuição de requisitos de habilitação, distinção de diferentes formas de adesão ao PASS, aumento do número de potenciais empresas candidatas e inclusão de diversos intervenientes na cadeia logística de comércio internacional.
No entanto, da forma que a proposta foi apresentada pela Receita Federal na minuta para discussão do OEQ-PASS, o programa tem forte tendência ao fracasso, não sendo recomendável o apoio ou adesão da iniciativa privada. Isso devido ao baixo nível de adesão da Aduana brasileira aos elementos fundamentais e pilares do programa OEA (Operador Econômico Autorizado) da OMA (Organização Mundial das Aduanas).
Além disso, a Aduana brasileira ainda expressa forte rejeição às parcerias com a iniciativa privada, o que pode ser considerado como impeditivo para o sucesso do programa. Recomenda-se, entretanto, que seja instituída uma comissão técnica para discussão do tema com a participação ampla e aberta da iniciativa privada, empresas, associações, especialistas no tema e técnicos de todos os órgãos do governo que tenham participação ou anuência no despacho aduaneiro de mercadorias. Recursos financeiros e de pessoal devem ser disponibilizados pelo Governo Federal, que também deveria instituir o programa para todo e qualquer órgão do Governo envolvido no comércio internacional de mercadorias. Deve ser perseguida a idéia da "janela única" onde o importador e exportador tenha a possibilidade de interagir com apenas um órgão governamental para liberação de suas mercadorias. Isso aumentará substancialmente os benefícios gerais da proposta e pode criar um programa bastante bem sucedido e reconhecido mundialmente.
[1] Operador Econômico Qualificado foi o nome dado pelo Código Aduaneiro do Mercosul em âmbito regional ao programa da Organização Mundial das Aduanas AEO-Autorized Economic Operator.