Necessidade de implementação da legislação anti-circumvention no Brasil para garantia dos direitos antidumping
Circumvent - To avoid or get around by artful maneuvering [1] [2]
Estudos estatísticos demonstram que posteriormente à aplicação de direito antidumping em muitos casos há mudança no fluxo de comércio, sendo alterada a procedência e origem declarada de produtos importados para elidir a aplicação da medida de defesa comercial. É reduzida ou extinta a exportação desde o país submetido ao direito antidumping e um terceiro país é introduzido na operação, passando os bens exportados a ter sua origem declarada como sendo desse país, ao qual não se aplica defesa comercial. Exemplo desse caso é a importação de pedivelas para bicicletas originários da China, que depois da aplicação da medida antidumping deixou de ser relevante, passando a ser importados com grande volume os mesmos produtos com origem declarada da Índia e Taiwan. [3]
Essa operação é chamada de triangulação e consiste na mais popular das modalidades do que é conhecido pela doutrina do Direito do Comércio Internacional como "circunvenção", um tema polêmico e constante em discussões quanto à norma antidumping no âmbito da Organização Mundial de Comércio (OMC). No presente artigo analisaremos as evoluções normativas brasileiras no tocante à prevenção de operações que busquem contornar as medidas antidumping aplicadas, demonstrando sua necessidade no contexto econômico atual e compatibilidade com o Artigo VI do Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio 1994 (GATT), que é o Acordo Antidumping (AAD), e com a Decisão Ministerial da OMC sobre "anti-circumvention".
Contexto brasileiro
Apesar de impor, juntamente com seus parceiros do Mercosul, alíquotas de imposto de importação sobre mercadorias estrangeiras que em geral são consideradas altas, principalmente se comparadas às tarifas praticadas pelos países desenvolvidos, o Brasil é um país aberto às importações. Praticando as regras impostas pelo capitalismo mundial, é reconhecido como economia de mercado, além de honrar as diretrizes da OMC no que tange às barreiras comerciais.
No Brasil, a manutenção da estabilidade e crescimento da economia, somadas à conjuntura mundial em que nesse aspecto tem se destacado negativamente os Estados Unidos, com a emissão de dólares considerada excessiva, e a China, que mantém sua moeda artificialmente desvalorizada para ser mais competitiva no comércio internacional, provando que realmente não é economia de mercado [4] acarreta na valorização exagerada da moeda, o real. O aumento do valor da moeda nacional faz com que os produtos brasileiros tenham sua competitividade reduzida, tanto no mercado doméstico, em que acabam perdendo espaço para produtos importados, quanto no mercado internacional.
Pela legítima obrigação de defender sua indústria doméstica da exportação de produtos que são objeto de dumping [5], o Brasil tem aplicado direitos antidumping sobre produtos originários de países que o praticam, depois de devidamente comprovada a prática pelo devido processo legal, amparado no AAD, pelas normas internas que o recepcionam e regulamentam [6].
Todavia, mesmo com a aplicação dos direitos anti-dumping em muitos casos a indústria doméstica não é protegida, pela elisão do pagamento dos direitos pela prática da circunvenção. De forma a impedir essa prática, a Lei 11.786, de 25 de setembro de 2008, alterou a Lei Antidumping (Lei 9.019/95), incluindo o artigo 10-A [7], que autoriza a extensão para terceiros países que revendam produtos objeto de medidas antidumping e a insumos desses produtos exportados desmontados, se for constatada a circunvenção.
O dispositivo legal foi regulamentado recentemente pela Resolução CAMEX 63, de 17 de agosto de 2010. A regulamentação estendeu a aplicação de medidas antidumping e compensatórias quando constatada a existência de práticas elisivas que frustrem a aplicação das medidas de defesa comercial em vigor para a importação de (i) produtos idêntico ou com características muito próximas do produto sujeito à aplicação da medida de defesa comercial e (ii) insumos dos produtos objeto de medidas dessa natureza.
A norma expedida pela CAMEX provê à Secretaria de Comércio Exterior (SECEX) do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC) a discricionariedade necessária para conduzir investigações, motivadas pelas partes interessadas ou excepcionalmente de ofício, e determinar a extensão das medidas de defesa comercial quando houver um conjunto de indícios demonstrando (i) alteração de fluxos comerciais posteriores à investigação visando a elidir a aplicação do direito, (ii)neutralização dos efeitos benéficos à indústria doméstica e (iii) exportação do produto objeto de medida antidumping por valor inferior ao valor normal apurado na investigação.
O artigo 6º da Resolução estabelece que a SECEX/MDIC expedirá normas complementares para a sua execução, especialmente quanto ao procedimento de investigação destinado à extensão das medidas de defesa comercial. Por enquanto, foi implantado um critério especial de origem não preferencial para fins de aplicação do dispositivo anti-circunvenção estabelecido pela Resolução CAMEX 63/10.
Esse critério especial de origem não preferencial foi criado pela Resolução CAMEX 80, de 9 de novembro de 2010, que exceptua da aplicação do critério geral de origem não preferencial estabelecido pelo Acordo sobre Regras de Origem da OMC, promulgado pelo Decreto 1.355/94, as situações de circunvenção combatidas pela Resolução CAMEX 63/10.
A nova norma que trata de origem não preferencial, a Resolução CAMEX 80/10, traz dispositivo que permite a aplicação específica da restrição do reconhecimento da origem para produto montado em terceiro país para elidir pagamento de defesa comercial, negando a origem mesmo para casos em que haja alteração nos quatro primeiros dígitos da classificação no Sistema Harmonizado de Designação e de Codificação de Mercadorias, o que é conhecido como "salto tarifário" [8].
Com as disposições das Resoluções CAMEX 63 e 80, tornaram-se aplicáveis os mecanismos anti-circunvenção, regulamentados pela Portaria SECEX 21, de 18 de outubro de 2010, podendo desde já ser iniciadas as investigações anti-circunvenção e assim garantir a efetivação das medidas de defesa comercial aplicadas pelo Brasil.
Compatibilidade da norma brasileira anti-circunvenção e o AAD
A questão da circunvenção e anti-circunvenção tem permeado discussões de comércio internacional desde antes da criação da OMC, em 1994. Sempre foi um conteúdo de elevada polêmica, que precisou ser retirado das negociações do AAD para que o mesmo pudesse ser concluído e assim compor o GATT 1994. Em relatório do Departamento de Defesa Comercial (DECOM) da SECEX/MDIC, de 2000, é comentada a circunvenção [9], e uma Decisão Ministerial da OMC [10], de 1994, estabelece a necessidade do assunto ser tratado pelo Comitê sobre Práticas Antidumping, não tendo sido até hoje encontrada uma solução.
A Decisão Ministerial da OMC ocupou o lugar de previsão quanto aos métodos de anti-circunvenção que seriam incluídos no AAD [11], mas que não foram por não encontrar consenso. Contudo, não entendemos que pela falta de previsão específica uma previsão de estado membro da OMC sobre anti-circunvenção seja contrária as normas do AAD, mas complementar. Não se trata a anti-circunvenção de uma nova medida antidumping, mas a aplicação de medida decidida com base no próprio AAD, sendo por isso compatível com os princípios expostos em seu artigo 1º [12].
A Decisão Ministerial sobre Anti-circunvenção não rejeita a aplicação pelos países membros dos mecanismos de assegurar a aplicação das medidas de defesa comercial, é a norma neutra de valor nesse sentido, servindo apenas para afirmar a existência da circunvenção e a importância de regulação. A existência de normas anti-circunvenção em diversos membros da OMC demonstra a fixação de um instituto regido por normas costumeiras, aceitas no Direito do Comércio Internacional e necessárias para garantia da aplicação dos direitos antidumping.
Conclusões
É de grande valia para o Brasil ser membro da OMC e agir regularmente com seus parceiros internacionais, respeitando as normas dos acordos internacionais dos quais é signatário. Nessa linha, o Brasil não aplica barreiras ilegais à importação, mas atua conforme os preceitos da OMC, tendo sido ampliada a existência de investigações e aplicação de direitos antidumping, devido principalmente aos surtos de importações experimentados nos últimos anos.
Contudo, não pode um país tão grandioso se sujeitar a manobras de particulares que busquem contornar a aplicação de medidas de defesa comercial, prejudicando a indústria doméstica ao anular os efeitos dos direitos antidumping impostos, com a exportação dos produtos antidumping com valor inferior ao valor normal apurado nas negociações.
Enquanto a OMC não disciplinar o assunto, ações anti-circunvenção seguidas pelos membros deverão ser aceitas, se legítimas. Mais do que preocupar-se com possíveis críticas à sua política externa, o Brasil deve zelar por setores manufatureiros nacionais que estão sendo extintos pelas importações abusivas e aplicar com rigor as punições que lhes devem ser impostas.
[1] http://www.thefreedictionary.com/circumvention
[2] Evitar ou contornar com uso de manobra ardilosa (tradução livre).
[3] Fonte DEREX/FIESP. Acesso aos 5.12.2010 em http://www.fiesp.com.br/irs/coscex/pdf/transparencias_coscex_10_08_10_-_eduardo_ribeiro_-_defesa_comercial.pdf
[4] Outros fatores que comprovam que a China não é economia de mercado são citados em OLIVEIRA, Alexandre Lira. "Defesa Antidumping em face da Importação de Produtos Chineses", Material Técnico, Vol. IV. Lira & Associados Advocacia. Junho de 2009. https://www.liraatlaw.com/downloads/informativos/jun09.pdf
[5] Conceito de dumping é contido no Artigo 2, Item 1, do AAD: "Para as finalidades do presente Acordo, considera-se haver prática de dumping, isto é, oferta de um produto no comércio de outro país a preço inferior a seu valor normal, no caso de o preço de exportação do produto ser inferior àquele praticado, no curso normal das atividades comerciais, para o mesmo produto quando destinado ao consumo no país exportador."
[6] Decreto Legislativo 30/94, Decreto 1.355/94, Lei 9.019/95, Decreto 1.602/95 e Circular SECEX 21/96.
[7] "As medidas antidumping e compensatórias poderão ser estendidas a terceiros países, bem como a partes, peças e componentes dos produtos objeto de medidas vigentes, caso seja constatada a existência de práticas elisivas que frustrem a sua aplicação".
[8] RESOLUÇÃO Nº 80, DE 09 DE NOVEMBRO DE 2010
Art. 2º (...)
§3º Não será considerado originário do país exportador o produto resultante de operação ou processo efetuado no seu território pelo qual adquire a forma final em que será comercializado quando, na operação ou no processo, for utilizado material ou insumo não originário do país e consista apenas em montagem, embalagem, fracionamento em lotes ou volumes, seleção, classificação, marcação, composição de sortimentos de mercadorias ou simples diluições em água ou outra substância que não altere as características do produto como originário ou outras operações ou processos equivalentes, ainda que essas operações alterem a classificação do produto, considerada a 4 (quatro) dígitos.
[9] "1.2. Grupo Informal sobre Anti-circunvenção
Na reunião de outubro, os debates giraram em torno do documento elaborado pelo Secretariado: "O que é circunvenção? Cenários de circunvenção e práticas das autoridades investigadoras". Foram discutidos exemplos de casos que permitiram maior aclaramento para o assunto, ainda que sem uma definição final."
Acesso aos 5.12.2010 em http://www.mdic.gov.br/arquivos/dwnl_1197027436.pdf
[10] DECISION ON ANTI-CIRCUMVENTION
Ministers,
Noting that while the problem of circumvention of anti-dumping duty measures formed part of the negotiations which preceded the Agreement on Implementation of Article VI of GATT 1994, negotiators were unable to agree on specific text,
Mindful of the desirability of the applicability of uniform rules in this area as soon as possible,
Decide (sic) to refer this matter to the Committee on Anti-Dumping Practices established under that Agreement for resolution.
[11] YU, Yanning. CIRCUMVENTION AND ANTI-CIRCUMVENTION MEASURES. KLUWER LAW INTERNATIONAL, THE NETHERLANDS. P. 15
"During the GATT Uruguay Round Negotiations, an amendment to the 1979 Anti-Dumping Code via the Drunkel Draft Final Act had been made to allow taking certain measures to prevent circumvention of anti-dumping duties imposed on imports. Nonetheless, such attempts appear to be undermined by a Ministerial DEcision formally adopted at the end of Uruguay Round after it replaced relevant anti-circunvention provisions in the aforementioned draft amendment."
[12] Medidas anti-dumping só poderão ser aplicadas nas circunstâncias previstas no Artigo VI do GATT 1994 e de acordo com investigações iniciadas1e conduzidas segundo o disposto neste Acordo.