PROCESSO DE CONSULTA: uma ferramenta para segurança jurídica.

Diego Joaquim

Juliana Fabbro

A possibilidade de consultar previamente a Administração Pública quanto à interpretação e aplicação do direito é uma garantia existente em diversas jurisdições. Atualmente o tema foi alçado à instituto de direito internacional, sendo estabelecida a obrigação dos estados membros da Organização Mundial do Comércio de responderem em tempo razoável os questionamentos dos particulares, conforme fixado pelo Acordo de Facilitação Comercial[1].

No Brasil, o processo de consulta é procedimento administrativo de grande relevância para as empresas que operam com importação e exportação, tendo, em linhas gerais, o objetivo de esclarecer ao contribuinte o posicionamento da Receita Federal do Brasil sobre a relevante dúvida apresentada no pedido, seja sobre a interpretação da legislação aduaneira ou tributária, classificação tarifária de mercadorias ou de serviços.

O processo de consulta é instituto tradicional do direito brasileiro, previsto nos artigos do Decreto 70.235, de 6 de março de 1972 e na Lei 9.430, de 27 de dezembro de 1996, assegurando entendimento a respeito das operações que envolvam a legislação tributária, aduaneira e a classificação de mercadorias.

Recentemente, a Receita Federal investiu em mudanças de procedimentos e competências, instituindo normas específicas para cada assunto.

Em Setembro de 2013 foi publicada a Instrução Normativa RFB 1.396 dispondo sobre o processo de consulta relativo à interpretação da legislação tributária e aduaneira e à classificação de serviços e, em maio de 2013 com a publicação da Instrução Normativa RFB 1.464/14, que dispõe sobre o processo de consulta sobre classificação fiscal de mercadorias.

As novas normativas são responsáveis por regulamentar os processos no âmbito da Receita Federal do Brasil, indicando as condições e requisitos necessários para a eficácia da solução de consulta. Não somente isso, por meio das normativas mencionadas, o processo de consulta atribui o efeito vinculante às soluções – tal medida foi recentemente instituída na esfera administrativa e objeto de artigos de nossa autoria^[[2]][[3]].

Considerando as recentes mudanças do processo de consulta e a relevância do mesmo aos contribuintes no âmbito do comércio exterior, elaboramos abaixo uma abordagem sintética e específica para cada instituto.

1.       Solução de Consulta sobre a Legislação Tributária e Aduaneira e Classificação de Serviços

A Instrução Normativa RFB 1.396 foi recentemente publicada pela Receita Federal[4] para regulamentar,especificamente, os processos administrativos de consulta sobre interpretação da legislação tributária e aduaneira relativa aos tributos administrados pela Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB) e sobre classificação de serviços, intangíveis e outras operações que produzam variações no patrimônio.

De competência da Coordenação-Geral de Tributação (Cosit/RFB), a solução de consulta permite que a Receita Federal apresente as diretrizes interpretativas para a legislação tributária e aduaneira de forma a vincular o pleiteante e os demais contribuintes. Além disso, é permitido ao contribuinte pleitear as orientações da autoridade a respeito da classificação de serviços.

Para que a solução de consulta seja proferida de maneira motivada e fundamentada, é necessário que sejam observados os atos normativos, as soluções de consulta e de divergência já existentes sobre a matéria consultada e demais atos e decisões que possam ser utilizados para embasar a matéria consultada.

2.       Solução de Consulta sobre Classificação de Mercadorias

Diferente do instituto anterior, a Instrução Normativa nº 1.464/2014 estabelece competência à Coordenação-Geral de Administração Aduaneira (Coana) para solução de processos administrativos de consulta sobre classificação fiscal de mercadorias.

A saber, a respeito da classificação de mercadorias, a solução de consulta deve ser, de forma clara, fundamentada nas Regras Gerais para a Interpretação do Sistema Harmonizado (RGI/SH) da Convenção Internacional sobre o Sistema Harmonizado de Designação e de Codificação de Mercadorias, nas Regras Gerais Complementares do Mercosul (RGC), na Regra Geral Complementar da TIPI (RGC/TIPI), nos pareceres de classificação do Comitê do Sistema Harmonizado da Organização Mundial das Aduanas (OMA) e nos ditames do Mercosul, e, subsidiariamente, nas Notas Explicativas do Sistema Harmonizado (NESH).

É sabido que a classificação fiscal de mercadorias é fundamento essencial para as operações de importação e exportação uma vez que estabelece a tributação aplicável à operação e eventual tratamento administrativo. Responsabilidade do contribuinte, classificar adequadamente permite identificar e descrever a mercadoria. Ainda assim, considerando que a classificação é assunto, muitas vezes, controverso, o processo de consulta transferiu a responsabilidade da adequação à Receita Federal quando atendida a condição de fundada dúvida.

3.       Solução de Divergência

Considerando que o processo de consulta é apresentado à Receita Federal de jurisdição do pleiteante, isto é, onde está situado o consulente, é possível que existam soluções em sentidos diferentes e contrários a outras soluções. Esse instituto pode ser verificado em qualquer dos processos acima destacados – consulta sobre a interpretação à legislação ou consulta sobre classificação de mercadorias e serviços.

Diante desse impasse, as legislações preveem a possibilidade do contribuinte ou da própria Receita Federal, de ofício, de apresentarem a divergência de entendimentos que existe acerca de um mesmo assunto. Em casos como esse, a divergência resultará na edição de um ato chamado “Solução de Divergência”, pela qual será unificado o entendimento da autoridade administrativa.

4.       Efeito vinculante das Soluções de Consulta

Além da previsão legal sobre a Solução de Divergência, é importante mencionar que as Instruções Normativas 1.396/13 e 1.464/14 trouxeram uma inovação para o processo de consulta.

Antigamente, a Solução de Consulta só produzia efeitos para o próprio consulente. No entanto, após a entrada em vigor das citadas Instruções Normativas, aSolução de Consulta, a partir da data de sua publicação, tem efeito vinculante no âmbito da RFB e respalda qualquer sujeito passivo que a aplicar, independentemente de ser o consulente, sem prejuízo de que a autoridade fiscal, em procedimento de fiscalização, verifique seu efetivo enquadramento.

Esse efeito inovador no processo administrativo ainda traz dúvidas aos importadores e exportadores para fazer valer sua aplicação. Como anteriormente mencionado, esse tema foi objeto de artigo da nossa autoria, inclusive, demonstrando a possibilidade de insegurança jurídica que esse instituto pode causar ao contribuinte.

5.       Conclusão

Ao mesmo tempo em que a consulta fiscal pode ser uma importante ferramenta para a obtenção de segurança jurídica na realização de operações, mal utilizada, pode trazer grande risco para os negócios da companhia. Atualmente a resposta oficial é vinculante, sendo, por isso, recomendável que as empresas tenham muito critério ao decidir pela apresentação de processo de consulta e também na formulação das mesmas. É necessário ter muito rigor técnico para explicar perfeitamente a confirmação da existente interpretação pois, de outra sorte, cria-se o risco da cristalização da leitura divergente.

É importante mencionar que o processo de consulta não suspende o prazo para recolhimento de tributo retido na fonte ou autolançado, no entanto, uma vez protocolada a petição de consulta, a Administração Pública fica proibida de instaurar procedimento fiscal relativamente à espécie consultada, até trinta dias após a ciência da decisão definitiva.

Desta forma, tem-se, na nossa visão, como primordial o instituto do processo de consulta, uma vez que permite ao contribuinte solucionar sua razoável dúvida apresentada ao Fisco de maneira clara e de forma a garantir a segurança jurídica em suas operações, sejam elas relativas a legislação tributária, aduaneira ou a classificação fiscal de mercadorias ou serviços.

Insta salientar que os prazos para resposta devem ser razoáveis, conforme previsto no Acordo de Facilitação Comercial da OMC, sob pena da mesma se tornar inútil, ao não fornecer a desejada segurança jurídica ao particular. Nesse quesito, porém, tem muito a nossa administração aduaneira a se aperfeiçoar.